Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.i.o.ś.) przez „organizację ekologiczną” – rozumie się „organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska”.
Nie ma jednej legalnej definicji „organizacji społecznej”. Jej definicje znajdują się w różnych aktach prawnych i nieco się różnią, co ma wpływ na skuteczność działania organizacji. „Wspólnymi cechami procedur: cywilnej, karnej i administracyjnej są natomiast uprawnienia do działania organizacji na rzecz innych osób w postępowaniu oraz rola przyjaciela sądu, polegająca na możliwości wyrażenia poglądu przez organizację w toczącym się procesie” (tak: A. Gronkiewicz, 2. Pojęcie i istota organizacji społecznych w polskim prawie procesowym cywilnym i karnym [w:] Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, sip.lex.pl). Na gruncie prawa administracyjnego, podstawową definicją jest definicja sformułowana w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym przez „organizacje społeczne – rozumie się organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne”. Zasady udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym zostały określone w art. 31 k.p.a Zgodnie z tym przepisem: § 1. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jeżeli zostanie przez organ dopuszczona od udziału w postępowaniu, „uczestniczy w postępowaniu na prawach strony” – art. 31 § 3 k.p.a. Organizacja społeczna w każdym wypadku, a więc nawet jeśli nie zostanie dopuszczona do udziału w postępowaniu, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego – art. 31 § 5 k.p.a. Organizacja bierze udział w postępowaniu z własnej inicjatywy (gdy sama tego chce) albo na skutek zawiadomienia jej przez organ o toczącym się postępowaniu w sprawie innej (niż ta organizacja) osoby – art. 31 § 4 k.p.a.
W tym miejscu tylko zasygnalizuję, że organizacja społeczna nie musi działać wyłącznie w interesie innej osoby – może również działać we własnym interesie. W takim przypadku, aby uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, musi wykazać, że ma własny interes prawny. Własny w tym sensie, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczy bezpośrednio tej organizacji, a nie innych osób. W takim przypadku występuje w postępowaniu jako strona zgodnie z art. 28 k.p.a. – Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej (art. 29 k.p.a.).
Efektywność, a nawet sama możliwość udziału, organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym zależy więc od tego, czy działa ona we własnym interesie, czy też w interesie społecznym w postępowaniu dotyczącym innej osoby.
Uważam, że organizacje społeczne działające na rzecz ochrony zwierząt (ODOZ-y) są organizacjami, które działają we własnym interesie, a więc powinny mieć zapewniony udział jako strona postępowania administracyjnego w trybie art. 28 k.p.a. (i analogicznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym – art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 p.p.s.a.). Będę starała się to stanowisko uzasadnić.
Natomiast obecnie ograniczę się do udziału w postępowaniach administracyjnych „organizacji ekologicznych” w powyższym rozumieniu (których statutowym celem jest ochrona środowiska).
Przez „środowisko” w u.i.o.ś. rozumie się „środowisko” w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.); z kolei zgodnie z art. 3 pkt 39 p.o.ś. „środowisko” – to „ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami”.
Przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wymienia przykładowo elementy środowiska wskazując, że są to: „powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami”.
Środowisko jest więc rozumiane jako otoczenie, świat otaczający człowieka. W świecie tym egzystują zwierzęta, są więc one częścią „środowiska” i mieszczą się w pojęciu przytoczonych definicji legalnych.
Prawodawca uznał, że organizacje, których celem jest ochrona środowiska, powinny być traktowane w sposób szczególny: wyjątkowość polega na tym, że ich prawo udziału w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska nie zależy ani od wykazania, że przemawia za tym interes społeczny, ani że posiadają własny interes prawny.
Stosownie do art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. – organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Dodać należy, że mogą też wnieść odwołanie od decyzji i skargę do sądu administracyjnego (art. 44 ust. 2 i 3). Należy jednak podkreślić, że chodzi o ich udział wyłącznie w tzw. „postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa”, a więc w postępowaniach, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (postępowania ocenowe). Rodzaje takich przedsięwzięć są ściśle określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że w przypadku innych (mniejszych) przedsięwzięć, organizacje ekologiczne mogą brać udział w postępowaniu tylko na ogólnych zasadach z art. 31 k.p.a. (art. 33 p.p.s.a.)
Czy w związku z wyróżnieniem przez prawodawcę organizacji ekologicznych jako szczególnego typu organizacji społecznych, można uznać, że mają one możliwość skutecznej ochrony zwierząt? Czy organizacje te można traktować jako „tłumaczy” potrzeb zwierząt?
Na pewno częściowo tak i na pewno co do niektórych gatunków zwierząt.
Nie można jednak pominąć tego, w jakim celu prawodawca wyróżnił organizacje ekologiczne i przyznał im szczególny status.
Otóż – jak wskazał WSA w Lublinie (sygn. akt II SAB/Lu 81/22) – nie można pominąć, że przepisy u.i.o.ś. w aktualnym brzmieniu są wynikiem ratyfikowania przez Polskę za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie z 21 czerwca 2001r. – Konwencji z Aarhus (Dz.U. Nr 89, poz.970). Konwencję tę podpisała także i zatwierdziła Unia Europejska (Decyzją Rady 2005/370/WE z 17 lutego 1998r., Dz.Urz. UE L 124, s.1) w związku z czym Konwencja stała się integralną częścią unijnego porządku prawnego, a jej postanowienia – zgodnie z art. 216 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – wiążą państwa członkowskie. W konsekwencji w ramach unijnego porządku prawnego Trybunał Sprawiedliwości UE jest właściwy do orzekania w trybie pytań prejudycjalnych i do dokonywania wykładni Konwencji (tzw. wyroki wykładnicze). Wyroki takie mogą stanowić podstawę do odmowy zastosowania przez sądy polskie przepisu prawa polskiego jako niezgodnego z prawem unijnym (w zakresie, w jakim prawo to zostało wyłożone w wyrok przez TSUE – zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021r., III OSK 3140/21). Przepisy u.i.o.ś. są wynikiem implementacji Konwencji z Aarhus, co oznacza, że jej przepisy należy wykładać w duchu założeń Konwencji.
Skutkiem zatwierdzenia przez Wspólnotę Europejską Konwencji w Aarhus jest także Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE. L.2012. 26.1, zastępująca Dyrektywę Rady z 27 czerwca 1985r. w sprawie w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, Dz.Urz.UE.L.1985.175.40 oraz trzy jej zmiany z 1997r., 2003 r. i 2009r.– Załącznik V, Część A), dalej jako „Dyrektywa o.o.ś.”. Postanowienia tych Dyrektyw były sukcesywnie transponowane do u.i.o.ś.
Celem Konwencji w Aarhus jest zapewnienie „odpowiedniej ochrony środowiska” – została ona uznana za „niezbędną dla ludzkiej pomyślności i korzystania z podstawowych praw człowieka, włączając w to prawo do życia jako takiego”. „Każda osoba ma więc prawo do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności; ma jednocześnie obowiązek, tak osobiście, jak i we współdziałaniu z innymi, ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń”.
Gwarancją dochodzenia tego prawa i spełnienia powyższego obowiązku jest – w świetle preambuły Konwencji – zapewnienie „obywatelom dostępu do informacji”, „uprawnienia do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji” i „dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska”. Przepis w art. 3 ust. 9 Konwencji stanowi, że w ramach odpowiednich postanowień Konwencji społeczeństwu przysługuje dostęp do informacji (art.4 – 5), udział w podejmowaniu decyzji (art. 6-8) i dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 9) Są to tzw. trzy filary, a więc trzy grupy uprawnień, które mają zapewniać realizację celu Konwencji. „Pierwszy z nich dotyczy więc powszechnego dostępu do informacji o środowisku, drugi zapewnia udział społeczeństwa w procesach decyzyjnych rzutujących na środowisko, trzeci jest „gwarancją nad gwarancjami” i zabezpiecza powyższe, ale zarazem ustanawia kolejne prerogatywy społeczeństwa lub jego kwalifikowanych członków w zakresie ochrony środowiska”. (zob. Przybojewska Ilona, Trzeci filar konwencji z Aarhus oraz rola Komitetu ds. Przestrzegania Konwencji z Aarhus, Opublikowano: EPS 2020/10/22-29, sip.lex).
Konwencja zakłada, że zdrowie, pomyślność i dobro obecnego i przyszłych pokoleń zależy od właściwych postaw społeczeństwa wobec stanu środowiska. Postawy te wymagają „wzrostu społecznej świadomości zagadnień ochrony środowiska” i udziału w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska, który „poprawi jakość i wykonanie decyzji”. Konwencja wymaga więc wzmocnienia partycypacji społeczeństwa w kształtowaniu środowiska (zakładając „znaczenie odpowiednich ról, jakie indywidualni obywatele, organizacje pozarządowe i sektor prywatny mogą odgrywać w ochronie środowiska”) i „promowania edukacji ekologicznej, aby pogłębiać rozumienie zagadnień środowiska i zrównoważonego rozwoju, oraz wzmacniać powszechną wiedzę społeczeństwa o rozstrzygnięciach mających wpływ na środowisko i zrównoważony rozwój oraz udział w ich podejmowaniu”. (preambuła). „Każda ze Stron wspiera edukację ekologiczną i wiedzę społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska, zwłaszcza o tym, jak w sprawach dotyczących środowiska uzyskiwać dostęp do informacji, uczestniczyć w podejmowaniu decyzji i uzyskiwać dostęp do wymiaru sprawiedliwości” – art. 3 ust. 3. (tak: wyrok WSA w Lublinie, II SAB/Lu 81/22)
W związku z powyższym u.i.o.ś. przyznaje organizacjom ekologicznym gwarancje procesowe w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska (w postępowaniach ocenowych). Ich podstawową rolą jest kontrolowanie działalności człowieka mogącej wpływać na stan środowiska. Oczywiście, dotyczy to także kontroli działalności ludzkiej oddziałującej na życie zwierząt i na zaspokajanie przez nie ich potrzeb gatunkowych (ich dobrostan).
Przewidziane dla tych organizacji uprawnienia procesowe wydają się być połową sukcesu. Jednak skuteczność działań organizacji, jej efektywność, a więc – w odniesieniu do zwierząt – to, czy uda się je uratować przed śmiercią (albo przed pogorszeniem się ich warunków życia) zależy od czegoś więcej. Tylko od czego? Wydaje się, że nierzadko zamierzony efekt (uchronienie zwierząt przed śmiercią) jest przypadkowy – to nie dobro zwierzęcia powstrzymuje ingerencję człowieka w środowisko, ale to, że ta ingerencja jest prawnie niedopuszczalna, bo nie spełnia wymagań innych przepisów, m.in. przepisów formalnych, procesowych. Względy moralności i ludzkiej godności (przejawiające się także w tworzeniu prawa) przemawiają za tym, by jako pożądanym uzasadnieniem dla ochrony zwierząt (ich życia i realizacji potrzeb gatunkowych) był wzgląd na nie same, jako istoty czujące, niezależne od człowieka i (w moim założeniu) – w pewnym sensie niczyje (samodzielne stworzenia). Jednak wydaje się, że takie uzasadnienie w praktyce stosowania prawa jest raczej marginalne. Moim zadaniem jest przyjrzeć się temu zagadnieniu bliżej.
W tym miejscu wydaje mi się, że można jedynie zaryzykować stwierdzenie, że organizacje ekologiczne mają taką możliwość, ale wyłącznie w odniesieniu do wybranych (chronionych) gatunków zwierząt. W mojej koncepcji ODOZ-ów, funkcje organizacji ekologicznych w pewnym zakresie byłyby zbieżne (pokrywałyby się) z funkcjami ODOZ-ów. Z całą pewnością nie można postawić pomiędzy nimi znaku równości.
Dodatkowo jeszcze zasygnalizuję, że pomimo wyraźnych założeń Kwnecji z Aarhus co do konieczności zapewnienia społeczeństwu, w tym właśnie organizacjom ekologicznym, prawa do występowania przed organami władzy publicznej i sądami w postępowaniach ocenowych, w praktyce założenia te nie są niestety często realizowane, bowiem organizacje te nie są dopuszczane do udziału (więcej na ten temat w kolejnych tekstach, c.d.n.)